El control jurisdiccional de la Administración

El sometimiento de la actuación de la Administración a Derecho conlleva la posibilidad de que un tribunal enjuicie a posteriori el problema de fondo que el privilegio de la autotutela administrativa ha resuelto mediante declaración o ejecución de un acto que se presume legal y se ejecuta por la Administración sin auxilio jurisdiccional. Y es que sólo la heterotutela jurisdiccional, por el hecho de ser impartida por órganos independientes, al realizarse iuris et de iure, transforma a las decisiones presuntamente legitimas de la Administración en definitivas e inmutables, adquiriendo así fuerza de cosa juzgada. La juridicidad de la actividad de la Administración exige, en consecuencia, el control jurisdiccional de sus actos.

La Constitución es más que clara en este sentido: “Los tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la Administración Pública” (artículo 139). Más aun, la Constitución consagra el derecho fundamental de “toda persona, en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos […] a obtener la tutela judicial efectiva” (artículo 69), al tiempo de establecer que “la ciudadanía puede requerir ese control a través de los procedimientos establecidos por la ley” (artículo 139). Este encuadramiento constitucional del control jurisdiccional de la actividad administrativa permite inferir que este control persigue un doble objetivo: por un lado, garantizar los derechos e intereses legítimos de las personas, mediante un control jurisdiccional que puede ser activado por cualquier persona, lo que constituye la faz subjetiva del control jurisdiccional de la actuación administrativa; y, por otro lado, asegurar la legalidad de la actividad administrativa y su “sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado” (artículo 138), que configura la dimensión objetiva del referido control jurisdiccional.

Observemos que la Constitución establece que el control de la legalidad de la actuación administrativa está a cargo de “los tribunales”. El modo como la Constitución formula el principio del control jurisdiccional de la actuación de la Administración y cuales órganos tienen la competencia para ejercer este control no es casual y no debe pasar inadvertido. Es claro que para la Constitución el control de la actuación administrativa no es solo un control judicial sino jurisdiccional. Por eso, la Constitución consigna a los tribunales como los órganos de dicho control en lugar de disponer que solo la jurisdicción contenciosa administrativa, jurisdicción especializada dentro del Poder Judicial, controlará la juridicidad de la actividad administrativa. En este sentido, el constituyente da cuenta con esto de que este control debe llevarse a cabo por lo que Milton Ray Guevara ha denominado el “poder jurisdiccional”, poder constitucionalmente innominado, que es integrado por uno de los poderes de la división tripartita clásica (el Poder Judicial) y por dos órganos extrapoderes (el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior Electoral). Es por este insoslayable dato constitucional que todo abordaje del control jurisdiccional de la actuación de la Administración debe integrar el análisis del control jurisdiccional que sobre la actividad administrativa realiza tanto el Poder Judicial (específicamente la jurisdicción contencioso administrativa y, en menor grado, pero no menos importante, el resto de los jueces y tribunales del Poder Judicial), como el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior Electoral.

Por otro lado, es preciso enfatizar que, a pesar de que la Constitución establece que el control de la actuación de la Administración es un control de la legalidad de la misma, ya sabemos que, dado que la Administración debe actuar con “sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado” (artículo 138), dicho control es, en verdad, un control de juridicidad. Puesto que, en nuestro ordenamiento jurídico, todo juez o tribunal, y no solo el Tribunal Constitucional, es un juez constitucional, lo que implica que el control de constitucionalidad no es monopolio exclusivo de la jurisdicción constitucional especializada, el estudio del control jurisdiccional de la actividad administrativa debe incluir necesariamente tanto el control de la legalidad como el control de constitucionalidad que pueden llevar a cabo los órganos del poder jurisdiccional. Separadamente debe ser estudiado también el control de convencionalidad de la actuación administrativa que en sede nacional pueden llevar a cabo estos órganos y que se complementa con el control de convencionalidad que en sede supranacional se puede ejercer respecto a los actos de la Administración dominicana. De este modo, se tiene una imagen completa y acabada de cómo el poder jurisdiccional controla la juridicidad de la actuación de la Administración teniendo como parámetro el “bloque de juridicidad” y del cual forman parte tanto las fuentes nacionales del Derecho, no importa su rango, como las fuentes internacionales y supranacionales.